В последние 4 года федеральный государственный пожарный надзор (далее – ФГПН) осуществляется с применением риск-ориентированного подхода (далее – РОП), внедрение которого является одним из приоритетных проектов реформы контрольно-надзорной деятельности (далее – КНД). Обоснованный нормативными правовыми актами Российской Федерации [1-3], наряду с другими проектами реформы КНД риск-ориентированный подход служит достижению таких общегосударственных целей, как:

- снижение уровня ущерба охраняемым законом ценностям;

- снижение административной нагрузки на организации и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность;

- повышение уровня зрелости и эффективности организации КНД.

Краеугольной составляющей РОП является отнесение объектов защиты (объектов надзора) к одной из 6 категорий риска (классов опасности) с установлением периодичности плановых проверок в зависимости от значимости негативных общественно-опасных последствий, которые могут наступить в результате неисполнения обязательных требований пожарной безопасности. Разделение объектов защиты по группам базируется на соотнесении индивидуальных характеристик объектов со специальными показателями (критериями), право определять которые предоставлено Правительству Российской Федерации, если они не установлены федеральным законом [1].

До 31 декабря 2020 года такие показатели фактически представляют собой краткую характеристику объекта, включающую в себя функциональное назначение и, в отдельных случаях, высоту и/или количество людей, которые могут единовременно присутствовать на объекте, категорию по взрывопожарной и пожарной опасности и некоторый другие сведения. Такая унификация базируется на обобщённом экспертном мнении и не подтверждена какими-либо обоснованными расчётами.

С 1 января 2021 года в этом направлении планируется применять расчётное обоснование, при котором для различных групп объектов защиты, однородных по виду экономической деятельности и классам функциональной пожарной опасности, определяется общий новый критерий – "показатель тяжести потенциальных негативных последствий пожаров", в зависимости от значения которого (от 0 до более 100) установлены "уровни тяжести потенциальных негативных последствий пожара" [4]. Предусматривается 6 уровней, названия которых совпадают с категориями риска, соответственно – от низкого до чрезвычайно высокого.

Анализ расчётного обоснования показывает, что, скорее всего, к чрезвычайно высокому уровню (чрезвычайно высокой категории риска) могут быть отнесены объекты жилого сектора (здания жилого назначения и надворные постройки – согласно официальной статистической информации о пожарах и их последствиях), на которых ежегодно в среднем происходило 70-75%1   от всех пожаров в Российской Федерации, а доля погибших составляла в среднем 90% [5].

Значит, планировать проверки таких объектов нужно будет с периодичностью 1 раз в год [3]. Количество объектов жилого сектора по грубым оценкам составляет несколько миллионов. На основании п. 21 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре [4] из этого количества исключены многоквартирные жилые дома высотой до 28 м, территории садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ, земельные участки, в отношении которых ФГПН осуществляется в форме плановых (рейдовых) осмотров, обследований, проводимых не чаще, чем один раз в 3 года. Оставшееся число всё равно огромно, особенно учитывая, в том числе, одноквартирные жилые дома (класс функциональной пожарной опасности Ф4.1). Органы государственного пожарного надзора (далее – ГПН) МЧС России, штатная численность которых регулярно оптимизируется, будут испытывать чрезвычайную нагрузку при исполнении такого объёма задач. А если учесть невозможность проведения надзорных мероприятий непосредственно в жилье и количество пожаров с гибелью 2 и более человек, то можно прогнозировать рост количества уголовных дел, возбуждаемых в отношении сотрудников органов ГПН по статье 293 "Халатность" Уголовного Кодекса РФ.

Окончательное присвоение каждому (а не по группам, как раньше) объекту защиты конкретной категории риска будет проводиться с учётом "индекса индивидуализации" (далее - ИИ) [4]. С этой целью предусматривается сопоставление характеристик объекта защиты со специальными показателями, которые сгруппированы по 2 блокам:

- "индикаторы риска причинения вреда (ущерба), отражающие индивидуальные характеристики объекта защиты";

- "критерии добросовестности, характеризующие вероятность несоблюдения на объекте защиты обязательных требований пожарной безопасности".

Всего для объектов общественного и жилого назначения, транспортной инфраструктуры установлено 28 показателей, для производственных объектов и наружных установок – 30.

Это обстоятельство формирует еще одну проблемную ситуацию, связанную с тем, что должностным лицам территориальных органов ГПН МЧС России при категорировании объектов придётся обрабатывать огромные массивы разноплановой информации. Такая проблема, впрочем, может быть эффективно решена разработкой и внедрением в практику специальных компьютерный программ (специального программного обеспечения), позволяющих достаточно быстро обрабатывать большие массивы информации.

Оценка ИИ реализует на новом уровне динамическую модель отнесения объектов защиты к категориям риска, которая применяется в МЧС России (действует до 31 декабря 2020 г.) и позволяет владельцам объектов защиты, лицам, распоряжающимся имуществом на законных основаниях (далее – собственники), при наличии положительных критериев "переносить" свои объекты в более низкую категорию с соответствующим увеличением периодичности проверок. При наличии негативных критериев органы ГПН осуществляют обратный "перенос" – в более высокую категорию с повышением частоты проверок. Основное отличие новшества заключается в том, что действующие правила динамической модели не распространяются на объекты чрезвычайно высокого риска, а предлагаемый подход не содержит такого исключения.

Показатели, учитываемые при расчёте ИИ, могут привести либо к его увеличению, либо – к уменьшению, либо – к нулевому значению. Чем выше значение ИИ, тем больше возможностей присвоения объекту защиты более высокой категории риска, и наоборот.

Поэтому очевидно, что для собственников объектов защиты численные значения показателей имеют принципиальную важность. Анализ установленных значений показал наличие некоторых проблемных моментов:

1) Наличие в системе противопожарной защиты (далее - СППЗ) объекта установок автоматического пожаротушения, автоматической пожарной сигнализации, системы оповещения и управления эвакуацией людей, системы противодымной вентиляции, смонтированных менее 10 лет назад (что хорошо), не даёт никакого положительного эффекта, показатель их учитывающий принимается равным нулю. Но если указанные системы введены в эксплуатацию более 10 лет назад (что плохо), то ИИ будет автоматически увеличен на 10 пунктов.

2) Системы СППЗ, перечисленные в предыдущем пункте, учитываются всем скопом, хотя их "возраст" может быть различным. Не принимается во внимание работоспособность систем (относительно новые системы могут быть неисправны). При этом неясно, как оценивать показатель, если нормативными документами по пожарной безопасности не требуется оборудование объекта каким-либо средством защиты.

3) Увеличению ИИ способствует наличие открытых лестниц, многосветных пространств, открытой электропроводки, хотя действующие законодательство и нормы пожарной безопасности допускают их наличие в определённых случаях.

4) Такой индикатор риска причинения вреда как категория здания, сооружения (наружной установки) определён более высоким для категории В – 10 пунктов, по сравнению с категориями А (АН) и Б (БН) – 8 пунктов. С учётом последствий пожаров, которые на объектах категорий А и Б могут сопровождаться взрывами, было бы более логичным для таких объектов установить более высокий показатель.

5) Для оценки отдельных показателей используется пара ответов "да" (что есть плохо) – "нет, или сведения отсутствуют" (что есть хорошо). Например, вопрос: электропроводка выполнена более 10 лет назад и не подвергалась капитальному ремонту? Если ответ "да", то это плохо – плюс 5 пунктов к ИИ. Если ответ "нет, или сведения отсутствуют", то это, наоборот "хорошо", и ИИ не увеличивается. Однако, формулировка "сведения отсутствуют" не доказывает того, что проводка выполнена менее 10 лет назад и, следовательно, является менее опасной. Напрашивается вывод, что пара ответов должна быть изменена следующим образом: "да, или сведения отсутствуют" (что есть плохо) – "нет" (что есть хорошо). Следует отметить, что на стадии разработки проекта предлагаемых изменений [4], с которым авторы знакомились в силу своей профессиональной деятельности, была именно последняя формулировка.

Указанные аспекты не предполагают однозначности, значит принимаемые должностными лицами органов ГПН решения по определению ИИ будут носить субъективный характер. Это создаст очередной негативный прецедент и приведёт к неисполнению принципа законности и обоснованности, в соответствии с которым должна осуществляться контрольно-надзорная деятельность.

Литература

1. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". http://www.consultant.ru (дата обращения: 12.10.2020).

2. Постановление Правительства РФ от 17 августа 2016 г. № 806 "О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (вместе с "Правилами отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности"). http://www.consultant.ru (дата обращения: 12.10.2020).

3. Постановление Правительства РФ от 12 апреля 2012 г. № 290 "О федеральном государственном пожарном надзоре" (вместе с "Положением о федеральном государственном пожарном надзоре"). http://www.consultant.ru (дата обращения: 12.10.2020).

4. Постановление Правительства РФ от 12.10.2020 N 1662 "О внесении изменений в Положение о федеральном государственном пожарном надзоре". http://www.consultant.ru (дата обращения: 12.10.2020).

5. Статистические сборники "Пожары и пожарная безопасность". https://sites.google.com/site/pojstat/statistika-pozarov-v-illustraciah/statsbornik (дата обращения: 12.10.2020).